Luật Hợp tác xã (sửa đổi) – Đòn bẩy phát triển kinh tế hợp tác

Dự thảo Luật HTX đã được cho ý kiến lần 1 tại kỳ họp thứ 4, Quốc hội Khóa XV vào tháng 11/2022 và dự kiến thông qua vào kỳ họp Quốc hội tháng 5/2023

MỘT SỐ HẠN CHẾ CỦA LUẬT HTX NĂM 2012

Một là, còn nhiều rào cản trong việc gia nhập, hoạt động và rút khỏi thị trường của các tổ chức kinh tế hợp tác

- Quy định về đăng ký thành lập HTX, liên hiệp HTX tại Điều 23 Luật HTX năm 2012 phức tạp, mất nhiều thời gian, như: Yêu cầu phải nộp Phương án sản xuất, kinh doanh của HTX, liên hiệp HTX khi đăng ký thành lập là không cần thiết, thậm chí can thiệp quá sâu vào hoạt động sản xuất, kinh doanh của các tổ chức kinh tế này. Bên cạnh đó, quy định về thời hạn cấp giấy chứng nhận đăng ký HTX, liên hiệp HTX trong vòng 5 ngày còn lâu so với quy định tương ứng đối với đăng ký thành lập doanh nghiệp (chỉ tối đa 3 ngày).

- Quy định về số lượng thành viên tối thiểu khi thành lập HTX (7 thành viên), liên hiệp HTX (4 thành viên) đang cao hơn so với xu hướng trên thế giới và gây khó khăn cho các tổ chức có tính chất hợp tác chưa đăng ký thành lập theo Luật. Luật HTX trên thế giới đang có xu hướng quy định giảm số lượng thành viên tối thiểu cần để thành lập ban đầu nhằm tạo điều kiện cho các HTX dễ thành lập hơn, cụ thể một số nước, như: Hàn Quốc, Đức, Nga quy định số lượng thành viên tối thiểu khi thành lập là 5 thành viên đối với HTX và 3 thành viên đối với liên hiệp HTX. Việc giảm số lượng thành viên tối thiểu khi đăng ký thành lập không làm mất đi đặc trưng của HTX là ưu tiên phát triển và phục vụ số đông thành viên, mà giúp tạo điều kiện thuận lợi cho HTX, liên hiệp HTX gia nhập thị trường và tiếp tục kết nạp mở rộng thành viên trong quá trình hoạt động của mình.

- Quy định hạn chế tỷ lệ cung ứng sản phẩm, dịch vụ của HTX ra bên ngoài thị trường chưa bảo đảm môi trường sản xuất, kinh doanh bình đẳng của khu vực kinh tế hợp tác so với các tổ chức kinh tế khác; đồng thời, làm mất đi tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của HTX.

- Quy định về thủ tục giải thể phức tạp gây khó khăn cho việc rút khỏi thị trường cũng làm cho các thành viên lo ngại khi muốn đăng ký hoạt động theo mô hình HTX.

Hai là, chưa bảo đảm nguyên tắc mở để thu hút và phát triển nhiều thành viên tham gia

- Luật HTX năm 2012 có quy định bắt buộc thành viên phải sử dụng sản phẩm, dịch vụ của HTX. Điều này làm hạn chế một số đối tượng trở thành thành viên hoặc không thể tiếp tục là thành viên của HTX, như: Người muốn đóng góp cho HTX bằng tài sản, vốn đầu tư, kinh nghiệm, kiến thức chuyên môn, uy tín… hoặc thành viên làm việc lâu năm cho HTX đến tuổi nghỉ hưu muốn tiếp tục cống hiến bằng kinh nghiệm, uy tín cho HTX.

- Ngoài ra, một số quy định hiện hành cũng đang hạn chế sự tham gia của những người có nhu cầu, như: Quy định về điều kiện trở thành thành viên HTX phải là cá nhân từ đủ 18 tuổi trở lên (hạn chế người chưa đủ tuổi vị thành niên tham gia các HTX trường học); đối với tổ chức chỉ bao gồm hộ gia đình, pháp nhân, không bao gồm các tổ chức không có tư cách pháp nhân như tổ hợp tác, doanh nghiệp tư nhân...

- Luật HTX năm 2012 không phân loại thành viên, nhưng trên thực tế, rất nhiều HTX ngoài thành viên chính thức còn có các thành viên liên kết là cá nhân, hộ gia đình, THT, doanh nghiệp tham gia góp vốn, hợp tác sản xuất, kinh doanh với HTX. Thành viên liên kết mặc dù đóng góp rất lớn vào HTX, như: Vốn; hỗ trợ kỹ thuật sản xuất, chế biến; cung cấp và tiêu thụ dịch vụ, sản phẩm, nhưng không được pháp luật công nhận; thành viên liên kết không được hưởng lợi ích từ HTX; chưa được giáo dục, định hướng trở thành thành viên chính thức của HTX.

- Quy định về một số trường hợp chấm dứt tư cách thành viên và trả lại vốn góp cho thành viên có nhiều thủ tục, mất nhiều thời gian dẫn đến thành viên có sự lo ngại khi tham gia HTX.

Ba là, quy định về cơ cấu tổ chức, quản lý HTX còn chưa phù hợp với thực tế

- Quy định hiện hành về cơ cấu tổ chức quản lý HTX rất cồng kềnh, bao gồm nhiều bộ máy quản trị, điều hành, kiểm soát... không phù hợp thực tế của rất nhiều HTX quy mô nhỏ, siêu nhỏ có số lượng ít thành viên, gây lãng phí và bộ máy cồng kềnh, hoạt động kém hiệu quả.

- Theo Điều 37, 38 Luật HTX năm 2012, Chủ tịch Hội đồng quản trị là người đại diện theo pháp luật duy nhất của HTX gây khó khăn trong hoạt động sản xuất, kinh doanh của HTX khi người đại diện đi công tác, hoặc vắng mặt dài ngày. Trong khi đó, Luật Doanh nghiệp đã sửa đổi và cho phép có nhiều hơn một người đại diện theo pháp luật.

- Nhiều quy định của Luật HTX năm 2012 đã rất lạc hậu so với sự phát triển nhanh, mạnh của cuộc Cách mạng công nghiệp lần thứ tư, môi trường pháp lý chưa thực sự thông thoáng so với Luật Doanh nghiệp, như: Chưa quy định về hiệu lực của hình thức tổ chức Đại hội thành viên trực tuyến, chưa quy định hình thức biểu quyết điện tử hoặc gửi kết quả qua đường bưu chính…; quy định về số lượng thành viên tối thiểu để tổ chức đại hội thành viên HTX gây khó khăn, tốn kém chi phí cho các HTX, nhất là HTX có đông thành viên khi tổ chức Đại hội thành viên, chưa phù hợp với bối cảnh công nghệ phát triển hiện nay.

Bốn là, thông tin về hoạt động sản xuất, kinh doanh của HTX còn thiếu minh bạch, chưa quy định cụ thể về kiểm toán HTX

- Luật HTX năm 2012 chưa làm rõ nguyên tắc minh bạch thông tin đối với thành viên của tổ chức kinh tế hợp tác; chưa quy định cụ thể nội dung, hình thức, thời gian cung cấp thông tin cho thành viên.

- Kiểm toán HTX là rất cần thiết nhằm tạo sự minh bạch và phản ánh sức khỏe của HTX cho các thành viên và các đối tác của HTX, giúp Hội đồng quản trị và Ban giám đốc quản lý, điều hành hiệu quả, tạo điều kiện để HTX huy động vốn từ các tổ chức tín dụng bên ngoài và là cơ sở để Nhà nước hỗ trợ cho HTX. Tuy nhiên, Luật HTX năm 2012 mới chỉ có một điều quy định vắn tắt về kiểm toán HTX và chưa có văn bản hướng dẫn thi hành cụ thể, chưa quy định chi tiết về nội dung kiểm toán, đối tượng kiểm toán, tần suất kiểm toán, dẫn đến thực tế, kiểm toán HTX hầu như chưa được thực hiện và thành viên, cộng đồng xã hội còn e dè, thiếu niềm tin vào mô hình HTX.

- Ngoài ra, hệ thống số liệu, thông tin báo cáo của các HTX, liên hiệp HTX chưa đồng bộ, thiếu chính xác, chưa kịp thời, không đầy đủ, gây khó khăn trong công tác quản lý nhà nước và triển khai các chính sách hỗ trợ đối với các tổ chức kinh tế hợp tác.

Năm là, quy định về tài sản, tài chính của HTX còn nhiều bất cập

- Tài sản không chia là một đặc trưng riêng của HTX so với loại hình tổ chức kinh tế khác, được tích lũy trong quá trình hoạt động lâu dài của HTX. Theo nguyên tắc số 4 của Liên minh Hợp tác xã quốc tế (ICA), thì quỹ chung không chia (hay tài sản chung không chia) cần được trích lập hằng năm nhằm phát triển tài sản chung của HTX, thu hút các thành viên tham gia, gắn bó với HTX, để phát triển phong trào HTX, đồng thời cũng hạn chế việc HTX giải thể, chuyển đổi. Tuy nhiên, Luật HTX năm 2012 chỉ quy định HTX tự quyết định việc trích một phần quỹ đầu tư phát triển để đưa vào “tài sản không chia” dẫn đến thực tế, tài sản không chia của HTX không gia tăng, không thu hút được thành viên tham gia và HTX chưa phát triển bền vững.

- Luật HTX năm 2012 chưa có quy định cụ thể về các loại tài sản góp vốn, chưa quy định việc chuyển quyền sở hữu tài sản góp vốn của thành viên sang HTX, nên chưa phân định được tài sản và trách nhiệm của thành viên đối với tài sản của pháp nhân HTX.

Sáu là, chính sách hỗ trợ, ưu đãi của Nhà nước chưa hiệu quả, thiếu trọng tâm

- Luật HTX năm 2012 mới chỉ có một điều quy định các nội dung về hỗ trợ, ưu đãi của Nhà nước cho HTX, nhưng chưa đưa ra các nguyên tắc, tiêu chí hỗ trợ cụ thể, dẫn tới việc triển khai thực hiện chính sách hỗ trợ của Nhà nước trong thời gian qua chưa đạt hiệu quả, còn dàn trải, chưa tập trung hỗ trợ cho các hoạt động thể hiện đặc trưng, phát huy bản chất tốt đẹp của các mô hình kinh tế hợp tác; còn tình trạng một số HTX thành lập “trá hình” để trục lợi chính sách.

- Bên cạnh đó, các HTX đa số quy mô còn nhỏ, thành viên phần nhiều là đối tượng dễ bị tổn thương cần được hỗ trợ và ưu tiên, là cơ sở để hỗ trợ được đông đảo thành viên lại chưa được nhận nhiều chính sách hỗ trợ, ưu đãi, như: Khu vực doanh nghiệp (được quy định trong Luật Hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa, các chính sách khuyến khích thu hút doanh nghiệp đầu tư tại các địa phương theo Nghị định số 57/2018/NĐ-CP, ngày 17/4/2018 về cơ chế, chính sách khuyến khích doanh nghiệp đầu tư vào nông nghiệp, nông thôn...)

- Luật HTX năm 2012 cũng chưa quy định các chính sách hỗ trợ, phương thức hỗ trợ cụ thể phù hợp với bản chất đặc thù cho HTX, như: Miễn, giảm thuế đối với giao dịch nội bộ của HTX với thành viên, hỗ trợ theo hình thức phi dự án...; thiếu cơ chế đánh giá, kiểm tra trước khi HTX được hỗ trợ thông qua công cụ kiểm toán HTX.

Bảy là, Luật HTX năm 2012 chưa quy định đầy đủ các loại hình tổ chức kinh tế hợp tác trong thực tiễn

Trong Nghị quyết số 20-NQ/TW, ngày 16/6/2022, Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về tiếp tục đổi mới, phát triển và nâng cao hiệu quả kinh tế tập thể trong giai đoạn mới chỉ rõ quan điểm “Kinh tế tập thể với nhiều hình thức tổ chức kinh tế hợp tác đa dạng, phát triển từ thấp đến cao (tổ hợp tác, HTX, liên hiệp HTX...), trong đó HTX là nòng cốt. Tuy nhiên, Luật HTX năm 2012 mới chỉ quy định về đối tượng HTX, mà chưa bao quát đầy đủ các loại hình tổ chức kinh tế hợp tác như tinh thần của Nghị quyết đã dưa ra.

Việc chưa xác định và quy định đầy đủ về các loại hình tổ chức kinh tế hợp tác một cách đồng bộ trong Luật là một trong những nguyên nhân quan trọng dẫn đến sự phát triển tự phát, thiếu hợp tác, liên kết chặt chẽ giữa các tổ chức, chưa xây dựng được hệ sinh thái các tổ chức kinh tế hợp tác mạnh ở nước ta trong giai đoạn vừa qua.

QUAN ĐIỂM, MỤC TIÊU, KỲ VỌNG SỬA ĐỔI LUẬT HTX

Mục tiêu xuyên suốt của việc sửa đổi Luật HTX là nhằm bám sát và thể chế hóa đầy đủ quan điểm của Đảng tiếp tục đổi mới, phát triển kinh tế tập thể, HTX ở nước ta trong thời gian tới, mà gần đây nhất là Nghị quyết số 20-NQ/TW, ngày 16/6/2022 về tiếp tục đổi mới, phát triển và nâng cao hiệu quả kinh tế tập thể trong giai đoạn mới.

Luật HTX (sửa đổi) phải kế thừa tối đa các quy định của Luật HTX năm 2012 còn phù hợp, đang có hiệu lực, hiệu quả, đồng thời giữ vững các nguyên tắc cơ bản của HTX do ICA đưa ra trong thế kỷ 21, tiếp thu có chọn lọc các kinh nghiệm quốc tế, phù hợp với xu thế vận động và phát triển của các tổ chức kinh tế hợp tác trong bối cảnh mới. Đồng thời, xây dựng một Luật chung thống nhất cho các đối tượng trong khu vực kinh tế tập thể, lấy đối tượng HTX là trung tâm, đối xử bình đẳng như các tổ chức kinh tế khác trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất trong hệ thống pháp luật, tính tương thích với các cam kết quốc tế mà Việt Nam là thành viên.

NHỮNG ĐIỂM MỚI TRONG DỰ THẢO LUẬT HTX SỬA ĐỔI

Thứ nhất, Dự thảo Luật HTX (sửa đổi) sẽ mở rộng phạm vi điều chỉnh, bổ sung đối tượng điều chỉnh phù hợp với nhu cầu thực tiễn và kinh nghiệm quốc tế, nhằm tạo sự liên kết, hợp tác chặt chẽ giữa các tổ chức kinh tế hợp tác với nhau và để xây dựng một hệ sinh thái các tổ chức kinh tế hợp tác đa dạng, phát triển ở nhiều trình độ khác nhau, từ tổ hợp tác tổ chức đơn giản đến HTX, liên hiệp HTX, liên đoàn HTX... có tổ chức, hoạt động phức tạp và quy mô ngày càng lớn hơn. Dự thảo Luật sửa đổi có các quy định mang tính nguyên tắc để định vị địa vị pháp lý của các tổ chức kinh tế hợp tác này, làm căn cứ cho Chính phủ quy định chi tiết trên cơ sở đánh giá thực tiễn, mô hình thí điểm và học tập kinh nghiệm quốc tế. Trên cơ sở đó, Chính phủ, Cơ quan chủ trì soạn thảo có đề xuất đổi tên thành Luật Các tổ chức kinh tế hợp tác, thể hiện tư duy “đổi mới” toàn diện, dứt bỏ lối suy nghĩ cũ kỹ, bảo thủ về mô hình HTX, tạo sự thống nhất, gắn kết cùng phát triển giữa các tổ chức kinh tế hợp tác với nhau, tạo ra hiệu ứng mạnh mẽ trong công tác tuyên truyền, phổ biến Luật.

Thứ hai, Dự thảo Luật quy định mở rộng đối tượng tham gia các tổ chức kinh tế hợp tác, bao gồm thể nhân và pháp nhân, thành viên chính thức và thành viên liên kết để huy động tối đa nguồn vốn, trí tuệ, sức lao động của các thành viên tham gia, đồng thời mở rộng thị trường vốn riêng có của các tổ chức kinh tế hợp tác. Nội dung này cũng đã thể chế hóa được quan điểm chỉ đạo mà Trung ương vừa ban hành tại Nghị quyết số 20-NQ/TW.

Thứ ba, cắt giảm các thủ tục đăng ký; bỏ phương án sản xuất, kinh doanh; tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin, như: Đăng ký trực tuyến, sử dụng mã số định danh cá nhân, chữ ký số. Giảm số lượng thành viên tối thiểu khi thành lập HTX xuống 5 thành viên, liên hiệp HTX xuống 3 thành viên. Bổ sung thành viên liên kết là cá nhân từ 15 tuổi trở lên, đại diện hộ gia đình, tổ hợp tác, doanh nghiệp, nhà đầu tư có thể tham gia góp vốn, hỗ trợ kỹ thuật sản xuất, chế biến, cung cấp và tiêu thụ dịch vụ, sản phẩm.

Thứ tư, Dự thảo Luật HTX sửa đổi bỏ quy định giới hạn tỷ lệ cung ứng sản phẩm, dịch vụ cho khách hàng không phải là thành viên và trao quyền tự quyết, tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các HTX để chủ động mở rộng thị trường. Nhà nước không can thiệp trực tiếp vào các hoạt động sản xuất, kinh doanh của tổ chức kinh tế hợp tác mà chỉ khuyến khích HTX phục vụ thành viên thông qua các công cụ chính sách có tính định hướng như chính sách ưu đãi thuế đối với phần thu nhập từ giao dịch nội bộ của HTX với thành viên. Bên cạnh đó, Dự thảo cũng bổ sung các quy định để khuyến khích HTX trích lập và gia tăng quỹ chung không chia hằng năm để đầu tư phát triển, hình thành tài sản chung và dự phòng tài chính giúp cho các tổ chức kinh tế hợp tác phát triển bền vững và ngày càng lớn mạnh. Việc phân định rõ ràng thu nhập từ giao dịch bên trong (giao dịch với thành viên) và giao dịch bên ngoài (giao dịch với khách hàng không phải là thành viên) của HTX giúp các chính sách hỗ trợ của Nhà nước có trọng tâm, trọng điểm, có mục tiêu, tập trung khuyến khích các thành viên tương hỗ, giúp đỡ lẫn nhau, phát huy các giá trị bản chất tốt đẹp của mô hình kinh tế hợp tác. Ngược lại, các giao dịch bên ngoài được Nhà nước đối xử như đối với doanh nghiệp.

Thứ năm, Dự thảo Luật HTX (sửa đổi) quy định 2 mô hình quản trị đầy đủ và rút gọn để HTX, liên hiệp HTX lựa chọn phù hợp với quy mô hoạt động khác nhau của HTX, liên hiệp HTX. Quy định bổ sung mô hình quản trị rút gọn cho các HTX có quy mô siêu nhỏ, không cần thành lập Hội đồng quản trị, có thể lựa chọn Chủ tịch Hội đồng quản trị kiêm Giám đốc nhằm tạo sự linh hoạt và chủ động, tự chủ, giảm chi phí quản lý cho các HTX. Ngoài ra, dự thảo Luật cho phép tổ chức kinh tế hợp tác có thể có nhiều người đại diện theo pháp luật, tổ chức đại hội thành viên theo hình thức trực tuyến, bỏ phiếu điện tử giúp tiết kiệm được chi phí phù hợp cho các tổ chức kinh tế hợp tác có quy mô thành viên lớn, hoạt động trên địa bàn rộng.

Thứ sáu, bổ sung các quy định về kiểm toán HTX nhằm tăng cường tính minh bạch, hạn chế rủi ro trong quản lý điều hành, vừa là cơ sở tin cậy cho cơ quan quản lý nhà nước, cho tổ chức tín dụng xem xét hỗ trợ, vay vốn, vừa xây dựng được lòng tin của các thành viên đối với tổ chức của mình.

Thứ bảy, xây dựng riêng một chương về các chính sách phát triển các tổ chức kinh tế hợp tác, trong đó quy định nguyên tắc được áp dụng không thấp hơn các chính sách hỗ trợ của Nhà nước đối với doanh nghiệp nhỏ và vừa, quy định tiêu chí hỗ trợ hướng vào bản chất HTX, có báo cáo kiểm toán để tránh việc trục lợi chính sách, quy định chi tiết 9 nhóm chính sách hỗ trợ. Ngoài ra, bổ sung quy định xây dựng Chương trình tổng thể phát triển các tổ chức kinh tế hợp tác để tăng cường hiệu quả công tác hỗ trợ của Nhà nước đối với khu vực này.

Với những sửa đổi mang tính đột phá nêu trên, Dự thảo Luật HTX (sửa đổi) dự kiến sẽ được Quốc hội thông qua vào Kỳ họp thứ 5, Quốc hội Khóa XV vào tháng 5/2023, được kỳ vọng sẽ tạo hành lang pháp lý thông thoáng, loại bỏ các quy định gây trở ngại gia nhập thị trường, phát triển thành viên, bảo đảm và phát huy đặc trưng, nguyên tắc cơ bản của HTX. Tạo điều kiện thuận lợi để các tổ chức kinh tế hợp tác phát triển năng động, hiệu quả, bền vững, thực sự là thành phần quan trọng trong nền kinh tế với nhiều mô hình liên kết, hợp tác trên cơ sở tôn trọng bản chất HTX, thu hút nhiều thành phần, đối tượng tham gia vào khu vực kinh tế tập thể, giúp nâng cao thu nhập, chất lượng cuộc sống của các thành viên và góp phần thực hiện tiến bộ, công bằng xã hội, đạt những mục tiêu mà Nghị quyết của Đảng đã đề ra./.